ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В КАЗАХСТАНЕ НЕ МЕРТВ

ОН ПРОСТО ЕЩЕ НЕ ПОЯВИЛСЯ НА СВЕТ

«КТО ХОРОШО ВЫГЛЯДИТ, ТОМУ ФЭЙС-КОНТРОЛЬ НЕ СТРАШЕН».

ГЕОРГИЙ АЛЕКСАНДРОВ

Критическая масса казахстанцев при власти и собственности воспринимает беспредел как расширительное толкование возможностей. В таких условиях противодействие общественному контролю носит системный характер, а сам он такими возможностями похвастаться не может. Самый сильный компонент в структуре общественного контроля – это СМИ. Однако масс-медиа в силу политических обстоятельств, тоже ослаблены и ограничены в своих возможностях.

«ЧЕРНОЕ ЗОЛОТО» И ТЕМНОТА

И без того слабый общественный контроль особенно беспомощен в вопросах сырьевой сферы. Здесь мы вынуждены согласиться с Петром Своиком, председателем Алматинской общественной антимонопольной комиссии, который в недавнем интервью газете «Начнем с понедельника» заметил: «Мы ничего не знаем о прежних нефтяных контрактах, кроме того, что они секретны».

Злоупотребления полиции или в вопросах незаконного изъятия недвижимости регулярно попадают на страницы газет, просто в силу того, что это сфера прямых интересов граждан. Сырьевые доллары вроде бы тоже касаются всех, поскольку с доходов от их эксплуатации формируется львиная доля государственных доходов. А это пенсии, зарплаты бюджетникам, социальные программы, образование и здравоохранение, инфраструктура. Однако государственные структуры проводят целенаправленную политику устранения общественности из этой сферы.

Механизмами противодействия общественному контролю выступают закрытость и противоречивость информации. В разных официальных источниках даются различные цифры, вдобавок неполные. Суммы министерства финансов могут запросто несоответствовать данным Национального банка, а у Агентства по статике при этом будут свои цифры. Что характерно, за неточную или неполную информацию никто не несет персональную ответственность, и в итоге спросить не с кого. Институционально нет структуры, у которой представители гражданского сектора могут получить точную информацию по вопросам добывающей промышленности.

Независимые экономисты жаловались в 90-ые годы и продолжают указывать на это сейчас, что из-за дефицита доступной информации невозможно рассчитать себестоимость добычи нефти по конкретным месторождениям. А когда нет себестоимости, то и вся цепочка ценообразования становится непонятной и темной. Плюс практика продажи углеводородного сырья через оффшоры, мало соотносящаяся с рыночной ценой.

Даже развернувшаяся битва правительства и западных инвесторов за Кашаган протекает на фоне слабого интереса общественности. Технологии выключения общественного контроля из добывающей сферы сделали свое дело, и население отучили от мысли, что природные ресурсы и происходящее с ними находятся в его компетенции. Все в руках Ак Орды и граждане с таким порядком вещей пока мирятся.

EITI НА МИННОМ ПОЛЕ

Самым заметным наступлением третьего сектора на позиции власти и ТНК в добывающей сфере стала инициатива прозрачности британского премьера Тони Блэра. Вряд ли такая ситуация смогла бы возникнуть внутри Казахстана самостоятельно, но с подачи извне и благодаря финансовой поддержке международных грантодателей что-то завертелось.

EITI (Инициатива прозрачности доходов в добывающих отраслях) была озвучена Тони Блэром в 2002 году. В 2004 году в республике появилась Коалиция НПО «Нефтяные доходы – под контроль общества». На первоначальном этапе она насчитывала в своих рядах 13 отечественных неправительственных организаций и Фонд Сорос-Казахстан. Сейчас количество НПО, продвигающих в стране EITI, перевалило за 60.

«Пока до сих пор ни одной формы отчетности (они давно разработаны) опубликовано не было», - так Малик Исабеков, представитель коалиции «Нефтяные доходы – под контроль общества» в Национальном совете заинтересованных лиц, охарактеризовал достижения Казахстана по реализации инициативы прозрачности. А скорость в этом деле измеряется сырьевыми долларами. Чем она ниже, тем больше финансовых ресурсов покидает страну и бюджет, а значит и все население. К концу приближается уже 2007 год.

Суть Инициативы проста до примитивного: добывающие компании должны раскрыть информацию о размерах своих налоговых и неналоговых платежей правительствам и государственным компаниям тех стран, в которых они осуществляют свою деятельность. Правительства, в свою очередь, обязаны публиковать отчеты об этих доходах. И та, и другая информация подлежит обработке независимой третьей стороной (аудитором) при активном участии представителей гражданского общества и опубликованию в форме, понятной широкому кругу граждан.

Вообще-то, EITI – это процесс, который предполагает все большее количество информации о движении сырьевых денег в свободном доступе. Своего рода пошаговая стратегия. Однако каждый новый шаг в Казахстане дается с большим трудом. Правительство Республики Казахстан присоединилось к Инициативе в 2005 году, тем самым заявив о поддержке стандартов прозрачности.

Одним из обязательных моментов в продвижении EITI является подписание Меморандума между добывающими компаниями, правительством и неправительственным сектором. По сложившейся традиции, власть привлекла к подписанию документа от имени НПО «карманные» структуры. Но выразили неудовольствие сами нефтяные компании, а также Всемирный Банк и посольство Великобритании в РК (как-никак, автор Инициативы британский премьер). В итоге Меморандум получил больше положений в пользу общества и один человек от Коалиции – Малик Исабеков (ОО «Центр анализа и прогнозирования Атырауской области») – вошел в Национальный совет заинтересованных лиц.

Национальный совет – это четырехсторонняя организация. От правительства в нем три человека по линии министерства энергетики и минеральных ресурсов, три человека делегируют добывающие компании (по последней информации в СМИ на данную тему, это представители от КМГ, «ExxonMobil» и «Total»), еще трое – депутаты Мажилиса. Представитель коалиции “Нефтяные доходы – под контроль общества” и два человека от иных НПО составляют четвертую тройку участников.

Парадоксально, но, по словам Малика Исабекова, больше всего среди других членов Национального совета заинтересованных лиц он находит понимание у представителя «ExxonMobil». Хотя и здесь не обходится без хитросплетений. Так, компания «ExxonMobil» официально присоединилась к EITI, как и все другие акционеры месторождения-супергиганта Тенгиз. Однако ТОО «Тенгизшевройл» (ТШО), фактически являющаяся оператором при акционерах, к Инициативе прозрачности отношения не имеет. Если принять во внимание, что ТШО крупнейший налогоплательщик в республике (более $1 млрд. за прошлый год), то ее выпадение из списка подписантов резко перекашивает всю картину. Аналогичная ситуация по Agip KCO (оператору Кашагана). Все акционеры которого присоединились к Инициативе прозрачности, а сам Agip KCO – нет.

ДРУГОЙ ВЕКТОР ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВОЛИ

Вообще-то EITI носит добровольный характер, но у Астаны, при наличии политической воли, всегда есть рычаги воздействия на «сырьевиков». К примеру, со стороны НПО давно озвучено предложение выдавать лицензии на недропользование только тем фирмам, которые присоединились к Инициативе. Вроде бы и правящая партия «Нур Отан» против EITI ничего не заявляла. Однако пока усилия «Ак Орды» направлены в ином русле.

Инициатива не предполагает разглашения государственной или коммерческой тайны, поскольку требуется выносить к сведению общественности цифры, которые и так известны фискальным и другим уполномоченным государственным органам. Правда, даже скромные задачи первоначального этапа еще не достигнуты. Несмотря на два года реализации Инициативы в Казахстане, республика де-факто является страной-кандидатом, а не участником данного процесса. Есть отставание и в сроках, и в сути.

Учитывая состав парламента вообще и Мажилиса в частности, надежды на «зеленый свет» для общественного контроля никакого. Парламентарии из собственного зала заседаний удалили операторов и фотокорреспондентов, что в целом дает впечатление об их приверженности принципам прозрачности и открытости.

Свобода слова также продолжает получать удар за ударом. Сам интерес к добывающей промышленности возникает либо в электоральный период (непрозрачность контрактов как политический ресурс), либо в случае обнаружения массовых хищений (особенно по золотосодержащему сырью) или как побочный информационный продукт при освещении проблем рейдерства.

Государство проводит целенаправленную политику по сокращению информационного пространства для критических и негативных материалов. Поскольку злоупотреблений с сырьевыми ресурсами более чем достаточно, то освещение данной сферы приводит к появлению негатива. Но вместо наведения порядка чиновники прилагают усилия по устранению интереса СМИ, а с ним и общественного контроля из добывающих отраслей.

Особенность функционирования государственных структур Казахстана заключается в перманентном использовании их возможностей в корыстных целях. Изменять ситуацию на деле никто не торопится. Поэтому освещение недостатков данной системы в СМИ приводит к дискредитации госаппарата в глазах общественности и отчуждению населения от органов государственного управления. В таких обстоятельствах политическая воля направляется не на устранение дисфункции, а на сокращение ее освещения в информационном поле.

PR ВМЕСТО ИНФОРМАЦИИ

После выборов в Мажилис стала очевидной новая установка для телевидения: больше развлекательных программ и меньше информационных (особенно с аналитической составляющей). Тем самым ослабляется и потенциал общественного контроля над сырьевой сферой.

В таких условиях, когда ни компании, ни правительство фактически невозможно заставить выдать общественности какие-либо цифры и информацию, они сами решают что предавать огласке. Как результат, вместо информации, интересующей читателей, им выдаются реляции об успехах за отчетный период.

Если это «Тенгизшевройл», то практически любая информация от пресс-службы компании, это сообщение о новых производственных мощностях, построенных дорогах или социальных объектах, введенных в строй на деньги ТШО. Альтернативная информация разве что из категории эксцессов: драка рабочих на этнической почве, забастовка в сервисной кампании с требованием повышения заработной платы или давление на ТНК властей, где благовидным поводом выступает забота об экологии.

О компании «ПетроКазахстан» после ее покупки вообще мало что слышно. Там даже на PR толком не тратятся, стараясь сделать так, чтобы нефтяников вообще не замечали. Похожая ситуация с «Актобемунайгаз», но из-за периодических конфликтов информация о ней, как правило негативного характера, попадает в независимые и оппозиционные СМИ.

Государственная компания «КазМунайГаз» в СМИ тоже старается лишний раз не светиться. В итоге с «КМГ» информационными поводами может поспорить «Казатомпром». С другой стороны, национальный атомный оператор по ряду доступных параметров реально похож на эффективную кампанию. По крайней мере, объемы урана, превышающие советскую добычу, там извлекаются в десять раз меньшим персоналом – скачок в производительности труда. А вот «КазМунайГаз» ни с какими инновациями не ассоциируется, в отличие от запредельных зарплат своего руководства и прочих «излишествах» в силу отсутствия должного общественного контроля.

Много несчастных случаев происходит на объектах «Казахмыс». Однако телевизионная неразвитость территорий, где находятся производственные мощности медного гиганта, исключают ее из поля внимания широкой общественности. В самой массовой по тиражу республиканской газете «Время» большой долей собственности опосредованно владеет «Казахмыс», что также выключает данное СМИ из числа проявляющих интерес к медным делам. В поисках компромата на конкурирующие властно-финансовые группы ситуацией на «Казахмысе» интересовался «Караван». Но после переформатирования медиа-империи Рахата Алиева и самой газеты ее активность заметно спала.

Иногда появляется информация, что на предприятиях горно-добывающей промышленности вместо очистных сооружений стоят муляжи (отчитаться перед проверяющими по технике безопасности, будто такое оборудование имеется). Однако сообщения подобного плана спорадические и проходят обычно малозаметно, без последующих подтверждений или опровержений.

КАРЛИКИ ВОЗМОЖНОСТЕЙ

Структура, объективно способная помочь в общественном контроле – это профсоюзы. Но в Казахстане реальное профсоюзное движение развалено, а созданные ему взамен ручные либо примученные профсоюзы самостоятельной роли не играют. Предприятия добывающей промышленности здесь не исключение. Даже трагические события на шахтах Карагандинской области не смогли изменить ситуации, оставив профсоюзы в положении придатков при работодателях и органах исполнительной власти.

Профсоюзы не в состоянии защитить интересы работников даже в традиционном для них сегменте: зарплата, оплата больничных, отпуск, положенный социальный пакет. А вопросы продажи сырья через оффшоры, природной ренты и бюджетных отчислений для них тем более неподъемны.

Несмотря на выборы по партийным спискам, отечественные политические партии мало похожи на своих коллег из развитых стран. К теме контроля над сырьевыми доходами партии альтернативного лагеря обращаются разве что в электоральный период, а партия власти «Нур Отан», где импульсы активности идут только сверху вниз, не уполномочена на такие действия.

Вроде бы декларативно к теме общественного контроля за сырьевым сектором обращаются многие политические партии (Объединенная социал-демократическая, «Ак Жол», Партия патриотов), но до конкретных шагов дело доходит редко, а в системную работу тем более. Партийные неуспехи на данном поле объясняются нехваткой политической воли, ресурсов и информации. Чтобы принять какое-либо решение сперва нужно обладать объективной информацией, но у вех партий по сырьевому сектору она стабильно в дефиците. Ведь даже если для парламентариев условия контрактов в сфере недропользования тайна, то что говорить об остальных.

Гипотетически, если партия вставит общественный контроль над предприятиями сырьевых отраслей в число своих политических приоритетов и найдет отклик у избирателей, это ничего не значит. Потому что механизм честных выборов отсутствует, а с ним и реальная необходимость апеллировать к общественно важным проблемам.

НПО, даже если они заявили тему мониторинга над природными доходами в своей миссии и получили грант, мало что могут изменить реально. Их действиям и изысканиям нужна как минимум информационная поддержка в СМИ, а она не гарантирована. Государственные органы на подобные инициативы реагируют вяло. Если же организации вроде Национального совета заинтересованных лиц создаются, то властные усилия направлены на замедление темпа их работы под любыми предлогами.

В последнее время правительство тоже взяло курс на сотрудничество с НПО. Но здесь в обмен на ресурсы требуется лояльность. Поэтому если какой-либо представитель неправительственного сектора получит от министерства или акимата деньги на контроль за сырьевым сектором, то его реакция предсказуема: в Казахстане все хорошо, а в сфере контроля за сырьевыми ресурсами особенно.

СИЛА НА СИЛУ

Противодействие общественному контролю в сырьевом секторе носит системный характер. И это закономерно, учитывая, что источник благосостояния влиятельных властно-финансовых групп проистекает как раз из непрозрачности добывающего сектора. Это примерно то же самое, что и противостояние борьбе с коррупцией. Коррупция в Казахстане носит системный характер и препятствует противодействию ей тоже системно, пусть даже специально из одного центра никто такого не организовывает.

Много интересных фактов всплывает в периоды информационных войн. Однако «разборки» подобного плана не носят постоянного характера, тогда как общественный контроль требует системного подхода и определенной законодательной поддержки. Ведь не секрет, что если журналист проводит журналистское расследование, то в суде потом могут спросить: кто вам разрешил журналистское расследование? Далеко не все судьи знают, что на такие действия не требуется какого-либо официального разрешения.

Проблема общественного контроля усугубляется тем, что главные ресурсы находятся в руках тех, кому он не выгоден. Количественное же превосходство объективно заинтересованных в прозрачности сырьевой сферы трудно мобилизовать в силу перекошенности информационного пространства.

Органы власти, приобретаемые сырьевиками в союзники за сходную цену, не предпринимают действий в пользу общественного контроля. Зато могут эффективно играть против него.

Линия на просвещение населения проблематична, поскольку мнение простых людей по какому-либо вопросу мало кого волнует. Вдобавок он не может дать отдачи на спринтерской дистанции, так как работа с общественностью и ее ценностными установками требует времени. С другой стороны, учитывая специфику политической системы страны и характер задач в плане общественного контроля за сырьевым сектором, в имеющихся обстоятельствах полноценной альтернативы просвещению населения нет.

Заинтересованным общественным деятелям, СМИ и НПО предстоит связать в сознании граждан сырьевую сферу с новыми дорогами, школами, социальными программами и другой конкретикой, способной заставить людей включиться в работу по контролю за добывающими отраслями.

Владислав ЮРИЦЫН