КАПЛЯ КАМЕНЬ ТОЧИТ?

2002 –ой год явил мировому сообществу новый вызов, – инициативу известных общественных деятелей и политиков с требованием раскрытия информации о доходах добывающих компаний и правительств. Вызов принял форму международного движения «Публикуй, что платишь» (Publish What You Pay) и Инициативы прозрачности деятельности добывающих отраслей (Extractive Industries Transparency Initiative – EITI). Он не грозил бедствиями, кризисом или военным конфликтом, но позволил объединить усилия заинтересованных сторон в увеличении прозрачности трансакций между правительствами и компаниями. На разных уровнях озвучиваются проблемы, риски, угрозы, существующие и возможные, от дальнейшего «непрозрачного подхода» в вопросах подотчетности и управления доходами, полученными от разработки недр.

В последние несколько лет валовой внутренний продукт (ВВП) Казахстана растет со среднегодовым темпом 10,3%. Значительный вклад в формирование ВВП вносит добывающий сектор, нефтяные доходы составляют до 30% бюджетных доходов, и 60% прямых иностранных инвестиций направляются в добывающие отрасли промышленности.

Где заканчиваются экономическая выгода, коммерческая тайна и начинается обязанность недропользователей использовать государственную собственность с учетом общественного блага и экономического развития страны. В идеале никто не предполагает, что интересы частного подрядчика или инвестора, даже крупного, ставятся выше принципов устойчивого развития государства, а сверхсекретность о расходовании средств от платежей, установленная флагманом исполнительной власти существует не для сокрытия информации о финансовых потоках, ведь правительство распоряжается доходами от имени граждан.

Примерно каждую четверть века происходит смена «политических команд» и как следствие изменение политических курсов и пристрастий. Законы и режимы иногда меняются до неузнаваемости и международные стандарты прав человека, требования внешних рынков предсказуемости и эффективности от всех участников делового оборота, все больше становятся стабилизирующим фактором, требующим гарантий в политической, финансовой, экологической сферах от правительств стран поставщиков и потребителей.

Международные институты предлагают соответствующие времени инструменты решения проблем прозрачности в развивающихся странах. В данном случае в процесс обнародования информации включены три сектора общества: государственный, бизнес-сектор, общественный или некоммерческий, имеющие различную направленность деятельности, в совокупности определяющие степень развития государства, интегрированного в мировое сообщество.

Сегодня граждане хотят участвовать в общественной жизни, не только опуская бюллетени в урну для голосования, обеспечивая политикам пассивное право быть избранными, но и стать противовесом излишнему «государственному централизму и рыночной жесткости». Осознавая себя налогоплательщиками – осуществлять общественный контроль для предотвращения коррупции и нецелевого использования бюджетных средств, создавать институт подотчетности, тем самым, укрепляя доверие к власти. Взаимодействие, которое позволит «множеству действовать в интересах общей пользы», в результате исследований доказано, что граждане, участвующие в управлении «ожидают от своих правительств следования высоким стандартам и сознательно подчиняются правилам, которые они сами себе предписали».

Не остался в стороне и Казахстан, выразив поддержку EITI в 2002 г., практически сразу, в апреле 2005 г. по распоряжению Премьер-министра была создана межведомственная группа по выработке рекомендаций и позиции Республики для реализации инициативы. Возможно, это была реакция на депутатский запрос и требование группы «Аймак» об увеличении прозрачности в добывающей промышленности или политическая воля дала добро, но как бы то ни было, в июле 2005 г прошло первое расширенное заседание рабочей группы с участием НПО, международных экспертов и СМИ. В октябре группа еще более расширилась, приняв в свои ряды 26 добывающих компаний для подписания Меморандума о взаимопонимании, (разработанного Министерством энергетики и минеральных ресурсов), который в свою очередь отказалась подписывать коалиция НПО «Нефтяные доходы – под контроль общества!». Коалиция разработала Положение о Национальном совете в качестве поправки и в декабре присоединилась к Меморандуму.

В июне 2004 г. группа казахстанских НПО объединилась в Коалицию «Нефтяные доходы – под контроль общества!», разработала Положение, определила цели, поставила перед собой задачи и активно включилась в процесс мониторинга ситуации в добывающей отрасли, обратилась к Правительству и компаниям с призывом о скорейшем присоединении к EITI. Активность напоминала практические занятия по окончанию Летней школы по правам человека. Власть учится управлять, граждане учатся отстаивать свои права и свободы, объединять усилия организаций гражданского общества в области продвижения прозрачности, подотчетности и гражданского контроля.

Даже в странах развитой демократии политики не всегда следуют основным принципам демократии, что уж говорить о ситуациях в пост тоталитарных регионах, необходимо развивать восприимчивость правительств к общественному мнению при выработке решений, проводить общественные дебаты, слушания, вводить в норму удовлетворение запросов граждан, чтобы объединения граждан воспринимались в качестве партнеров, а не конкурентов, ослабляющих влияние и отвлекающих финансовую помощь извне от привычного потока в государственную казну.

По состоянию соответствия критериям и принципам EITI, прогресса ее реализации государствами и компаниями страны были разделены на две категории – страны-кандидаты и страны-участники. Согласно требованиям EITI правительства стран-кандидатов разрабатывают и внедряют планы реализации Инициативы совместно с гражданским обществом и компаниями. Баланс ответственности за прогресс при запуске программы лежит на правительстве, т.к. необходимо обеспечить ее правовые основы и финансирование, локомотивом служит активность общественных организаций, добывающие компании присоединяются к процессу под давлением международных и национальных правовых, политических и экономических институтов, проявляя этим социальную ответственность бизнеса, восстанавливая социально-экономическую справедливость в регионах добычи сырья.

Коалиция НПО «Нефтяные доходы – под контроль общества!» (далее Коалиция) правоспособностью не обладает т.к. не является юридическим лицом, представители Коалиции, подписывая всевозможные соглашения и меморандумы, фактически выступают от имени организации, которой нет в правовом поле. Инициатива прозрачности EITI для субъектов международного права носит рекомендательный характер. Ни одна авторитетная международная организация не предложила действенных механизмов для ликвидации социальной и политической напряженности, выявив новые угрозы современности в виде коррупции, бюрократии. Видимо, пришло время, когда личная инициатива граждан: бизнесменов, политиков различного уровня, активистов местного сообщества, становится более действенным инструментом снижения рисков и предотвращения конфликтов.

Какова реакция бизнеса на эти масштабные шаги? Первоначальное молчание, походившее на игнорирование, прошло. Пока власть и третий сектор взаимодействовали, не находя взаимопонимания, «добытчики», проанализировав цену вопроса, решили подключиться, чтобы нейтралитет по ним же не ударил. История с разработкой и подписанием Меморандума о взаимопонимании хороший тому пример. Коалиция настаивала на редакции, полностью соответствующей принципам EITI, отстаивающей интересы общества, как ей казалось. Правительство руководствовалось сроками, сложившейся ситуацией и продемонстрировало готовность сотрудничать с более сговорчивыми организациями, заменив ими Коалицию при подписании документа. Вариант Меморандума был предложен Ассоциацией «Казахстан Петролеум», проработан детально, с учетом интересов компаний и принят (на момент подписания в программе участвовало 24 нефтяные компании). Коалиция, оказавшись в изоляции, продолжала переговоры, предложила сформировать постоянно действующую комиссию – Национальный совет и вернулась таки в процесс, но уже на условиях консенсуса.

Возникают вопросы: Считают ли компании правомерным вмешательство в принудительном порядке аудиторских компаний в свою деятельность помимо фискальных органов? Почему изначально ставится под сомнение подлинность данных правительств о доходах, полученных от сырьевого сектора? Что больше интересует общество: размеры прибыли, получаемые добывающими компаниями; уровень и сроки возмещения затрат инвесторов; суммы налоговых отчислений в бюджет страны пребывания; себестоимость добычи и транспортировки сырья; объем компенсационной нефти; доля подрядчика, установленная контрактом; доля государственного участия; и т.д. или пути расходования средств, поступающих в бюджет от платежей компаний; развитие инфраструктуры; социальные гарантии для сообщества и работников вредных производств; наличие возможности и средств оживления экологической ситуации после истощения запасов и т.д.

Каков предполагаемый сценарий поведения различных фокус-групп после получения информации о прибылях и сверхприбылях от разработки недр и невозможности пересмотра контрактов в пользу развивающейся страны – собственницы недр, граждане которой никогда не воспользуются государственной собственностью для улучшения своего благосостояния, не получат инвестиционный доход от вложения своих средств в развитие сырьевого сектора региона проживания или дипломатия поможет развязать узлы противоречия бизнеса (в т.ч. зарубежного), коррумпированной бюрократии, налогоплательщиков, теневиков и электората.

С собственным правительством при давлении международного сообщества можно как-то разобраться: обязать вводить эффективные международные стандарты, критиковать неповоротливость и непрофессионализм, постоянные ссылки на собственный особый путь развития, в этом случае роль инициативных групп трудно переоценить. Ассоциации граждан, преследующие общую цель, безусловно, положительно повлияют на качество управления, в этом сила демократии, гарантия поступательного социально-экономического развития и защиты гражданских прав и свобод.

2006 год показал: количественный состав Национального совета не гарантировал эффективности работы вновь созданного органа. Заседания ради заседаний и подписания уже готовых рекомендаций не устроили представителей Коалиции, было предложено работать и отчитываться экспертными группами, что внесло оперативность и результативность в процесс доработки и утверждения форм отчетности. Чехарда с текучкой и отсутствием кворума на заседаниях была преодолена. И вот формы отчетности готовы, а денег для проведения аудиторской проверки 2006 г. у бюджета нет, в результате аудит оплачивается Всемирным банком, он же выбирает фирму для аудита, ею по результатам тендера стала компанией KPMG. Чем же закончился первый этап подготовки отчета? Формы отчетности и руководство по их заполнению предложила фирма-аудитор. Однако контракт между компанией KPMG, и Всемирным банком, был расторгнут в результате долгих переговоров, длившихся не один месяц. Проведение нового тендера и решение всех вопросов, связанных с подготовкой первого отчета, было перенесено на 2007 год.

Декларативность участия, отсутствие опыта в процессе переговоров и лоббирования, непрофессионализм сторон и различные целевые установки стали отправной точкой подготовки первого отчета. Все это происходило под пристальным вниманием и незримым участием инициаторов глобальной инициативы, политические и финансовые институты подключались, и Правительство РК взяло на себя новые обязательства по реализации инициативы прозрачности. 1 декабря 2006 г. в Вашингтоне были подписаны два Меморандума о взаимопонимании между Республикой Казахстан и Международным банком реконструкции и развития (Всемирный банк), целью которых являются дальнейшая модернизация экономики страны и усиление контроля над доходами от добывающих отраслей.

Коалиция не раз заявляла о существовании ряда проблем в процессе реализации EITI в Казахстане, считая отсутствие финансирования процесса реализации EITI со стороны государства существенным сдерживающим фактором, нежеланием Правительства брать на себя долгосрочные обязательства. Тем более что административные функции по организации встреч и заседаний были возложены на сотрудников Министерства энергетики и минеральных ресурсов «в нагрузку» к их основным функциональным обязанностям.

Коалиция предложила на обсуждение Национального совета предварительный бюджет и рекомендации для реализации EITI, их озвучивали на встречах с депутатами, в итоге расходы на EITI в республиканском бюджете на 2007 г. не предусмотрели.

Чтобы достичь цели нужно, прежде всего – идти. Ошибаясь, возвращаясь к первоначальной позиции, доказывая свою точку зрения оппонентам и единомышленникам. Как можно расценить эффективность работы организации при постоянной ограниченности средств. Отечественные НПО не имеют внутренней финансовой поддержки, в процессе реформ их голос учитывается не всегда. Что же заставляет граждан объединяться, отстаивать этические принципы, общественные ценности, однозначного ответа нет. Ясно одно, без самоорганизации разнообразных инициатив невозможно эффективное функционирование общественных механизмов, их естественное реформирование и развитие. Становление гражданского общества является гарантией демократических преобразований. Сокрытие информации, злоупотребление полномочиями для обогащения небольшой группы людей слишком дорого обошлись целому ряду государств, некогда владевших сырьевыми ресурсами. Отсталость, бедность, конфликты, вот что остается взамен гражданской пассивности и коррумпированности бизнеса и власти. Возможно, предыдущий опыт развивающихся стран-экспортеров один из способов пробудить гражданское самосознание в странах переходного периода, заставить население постоянно напоминать правительству и бизнесу о себе, идти на диалог, используя поддержку международного сообщества, заставить власти считаться с мнением и потребностями сограждан. Прозрачность информации о доходах и надлежащий гражданский контроль над использованием поступающих средств являются основой устойчивого социально-экономического развития.

Много критики было в адрес Правительства РК, Коалиции по поводу их участия в программе реализации EITI, неоспоримо одно, Казахстан, сделав первые шаги, не сойдет с дистанции, стремясь войти в число развитых стран мира. Пока установлена столь высокая планка главой государства, бизнес и общество будут динамично развиваться. Отступление от стандартов демократии, прозрачности, коррупция, будут давать сбой в самые неожиданные моменты во всех областях жизнеобеспечения. Общественный контроль противостоит монополизации власти, ресурсов, возможностей, оздоравливая общественный климат, позволяя гражданам выражать и отстаивать свои интересы.

Насколько жители регионов владеют информацией о деятельности Коалиции, Инициативе прозрачности, обязательствах Правительства и кто должен вести кампании по информированию населения о происходящем вокруг добывающего сектора. Ответ очевиден, кроме НПО тему поднимать и освещать некому. Конечно, нельзя сказать, что НПО «страшно далеки от народа», но осветить происходящее и довести до сознания многих важность программы пока не удалось. Все упирается в средства, вернее, их недостаток и отсутствие разработанного плана массированной информационной кампании.

Представьте, что вместо рекламы пива, день за днем вам твердят о необходимости обнародования доходов Правительства, полученных от сырьевых компаний, а вы твердо уверены в том, что средства тратятся на развитие региона, улучшение дорог, медицинского обслуживания, образования, потому что читали отчет о расходовании средств. В городе есть хотя бы один билборд с надписью «Нефтяные доходы – под контроль общества!». И вы спокойно спите, т.к. тоже обнародовали, задекларировали свои доходы, как и компании.

Первой информационной ласточкой по проекту стал фильм «Страсти по баррелю», созданный телекомпанией «ГАЛА ТВ» в рамках программы Kazakhstan Revenue Watch. Средства на производство были выделены Фондом «Сорос-Казахстан». Цель фильма – привлечение внимания к проблеме использования нефтяных доходов и извлечение уроков из мирового опыта во избежание так называемого «проклятия ресурсов». Можно сказать, что фильм был в прокате, и за несколько показов какое-то количество граждан его посмотрело. Прошла презентация, обсуждение, резонанс был положительным, казалось бы, Правительство может стать заказчиком цикла передач, видеороликов, учебных материалов, наглядной продукции, но «команды не было», а Коалиция НПО не в состоянии потянуть столь затратный социальный проект. Подобное порождает подобное и не надо выдумывать какой-то свой путь. Если главной ценностью является человек и его жизнь, если верховенство закона признается всеми и неотвратимость наказания является частью механизма защиты прав и свобод можно войти и в десятку развитых стран и не только по объемам добычи, но и по таким показателям, как: продолжительность жизни, уровень потребительской корзины, отсутствие заболеваемости туберкулезом и т.д.

У членов Коалиции впереди много работы, главное чтобы энтузиазм не иссяк, и хватало резервов для новых дебатов друг с другом и Правительством. Внутренние разногласия и некорректность ослабляют позиции и без того слабого звена, отвлекают от основной цели. Членство в Коалиции не гарантирует получение средств на выполнение проектов по теме от Фонда «Сорос-Казахстан» и некая конкуренция, присутствуя между организациями, все же не расколола Коалицию за три года работы. Надо отметить, что намного легче оказалось наладить сотрудничество с международными организациями и представительствами, внутренние контакты вращаются вокруг главного вопроса – наличие или отсутствие средств. Поголовная поглощенность бизнесом, массовое зарабатывание непременно приведут к процветанию и развитию всех секторов производства и услуг, хочется верить.

Десять лет активной разработки недр позади и что? Есть прекрасная идея накопления резерва для будущих поколений, которые еще надо родить, вырастить здоровыми, обучить и воспитать в духе патриотизма. Может нынешнее поколение существует за счет резерва, оставшегося от развитого социализма, который был научно обоснован. 70 лет ожидания и упорного труда чудесным образам продлеваются с новыми оговорками: люди не готовы, у них иждивенческая позиция, нет политического и гражданского опыта. Судя по деятельности неправительственных организаций, самозанятых граждан, бизнесменов, со смекалкой и адаптацией к новым условиям у граждан все в порядке. Сегодня существует два культивируемых страха: приток избыточных нефтедолларов в экономику и конечность запасов сырья. Новые технологии непременно вытеснят старую технику, с громоздкими, загрязняющими атмосферу двигателями внутреннего сгорания. Капитал никогда не имел бумажного выражения, и «гражданам переходного периода» давно пора понять, что богатство, не в банкнотах – это качественные дороги, плодоносящие сады и поля, качественная медицинская помощь, системность в подходах развития бизнеса, честность и неподкупность управления и распределения и многое другое, что стало доступным людям в странах развитой демократии.

Силантьева Элина,

директор ОФППИ «Интерлигал»,

редактор журнала «Правовая реформа Казахстана»