ПРАВО ЗНАТЬ

Доступ к информации называют фундаментальным правом, потому что человек может осуществлять свою деятельность только в рамках осознанного понимания происходящего. А это затруднено без доступа к самым различным источникам, причем в полном объеме и своевременно.

Важность права на доступ к информации также заключается в том, что он одновременно является механизмом защиты прав человека, так как транспарентность повышает уровень их защиты. Кроме того, общественности легче обсуждать работу государственных органов со знанием дела. Свобода доступа к информации – это эффективный механизм в борьбе с коррупцией, тест власти на ее демократичность. Авторитарные, неэффективные правительства нуждаются в секретности, она помогает им сохранить власть.

Казахстан в XXI веке – это часть мирового информационного сообщества, а информационные технологии будут способствовать расширению свободного обмена информацией, что, в свою очередь, даст стимул развитию устойчивой, умной экономики. То есть, чем надежнее обеспечено право на информацию, тем выше темпы экономического развития, и, соответственно, уровень жизни населения.

После распада СССР Казахстану было тяжело уйти от информационной закрытости: чувствительность чиновников по-прежнему обострена. Изменения в законодательстве содействовали заинтересованности общества в политической жизни страны, повышению правовой грамотности населения. Стали нормой обращения граждан за защитой своих законных прав и интересов не только в государственные органы, но и в суды. Немалую роль в становлении правового сознания населения сыграли СМИ. Однако законодательство все еще несовершенно, поскольку является относительно молодым и недостаточно проработанным. Кроме того, правоприменительная практика недостаточна, что создает трудности при разрешении споров.

Исходя из зарубежного опыта и практики, некоторые исследователи раскладывают информацию по критериям доступа на три категории: общедоступную, ограниченно доступную, или запретную в соответствии с законом и ограниченную по праву ее владельца (авторское право).

Среди основных механизмов, обеспечивающих доступ к информации, можно выделить следующие:

-         публичное обнародование чиновниками той или иной информации,

-         открытые заседания органов власти,

-         ответы на запросы и обращения граждан,

-         личные приемы,

-         общественные слушания,

-         общественная экспертиза проектов,

-         предоставление информации через Интернет,

-         доступ журналистов (пресс-конференции, электронная рассылка) и т.д.

Среди основных препятствий при реализации права на информацию можно выделить следующие:

-         де-факто отсутствие информации,

-         усложненность механизма поиска или его отсутствие,

-         ссылка на специальные нормативные акты,

-         правовые ограничения,

-         финансовые интересы,

-         авторское право,

-         низкий уровень потребителя и т.д.

В разных странах существуют различные варианты законодательства относительно принципов общественного доступа к официальной информации. К примеру, в США, вопросы доступа информации практически никак не регламентированы - есть первая поправка к конституции и этого достаточно. (Первая поправка к Конституции США – является частью Билля о правах. Она гарантирует, что Конгресс США не будет: поддерживать какую-либо религию, либо утверждать государственную религию; запрещать свободное вероисповедание; посягать на свободу слова; посягать на свободу прессы; ограничивать свободу собраний; ограничивать право народа обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб).

В целом же во многих государствах доступ к информации о деятельности властей является не только продекларированным, но и принципом, вошедшим в повседневную практику.

Международный центр против цензуры Article XIX разработал международные принципы, с помощью которых каждый может определить, гарантируют ли внутригосударственные законы доступ к официальной информации или нет.

Принцип 1. Максимальная открытость – вся информация, имеющаяся у государственных органов, должна быть открыта, за исключением ограниченных случаев.

Принцип 2. Обязанность опубликования – госорганы сами публикуют документы, представляющие общественный интерес.

Принцип 3. Пропаганда прозрачности деятельности правительства – распространение информации, касающейся реализации права на доступ к информации.

Принцип 4. Перечень исключений из принципа открытости информации – нераскрытие информации должно быть обоснованно в каждом конкретном случае. Ограничения, целью которых является защита репутации правительства и недопущение огласки его неправомочных действий, не могут быть оправданы.

Принцип 5. Процедуры, способствующие доступу к информации – госорганы обязаны создать открытые, доступные внутренние механизмы для обеспечения права граждан на получение информации.

Принцип 6. Расходы - плата за получение информации, находящейся в распоряжении госоргана, не должна быть высока.

Принцип 7. Открытые заседания – все заседания органов власти являются открытыми для граждан.

Принцип 8. Открытость информации имеет первостепенное значение – законы, несоответствующие принципу максимальной открытости должны быть изменены или отменены.

Принцип 9. Защита лиц, раскрывающих информацию – граждане должны быть защищены от любых санкций за сообщение информации о правонарушении, включающее в себя совершение уголовного преступления, неисполнение законных обязанностей, судебную ошибку, коррупцию и т.д.

Законодательство Республики Казахстан регулирует право на доступ к информации. Причем в стране популярно мнение о том, что регулирование этого права излишне, поскольку это одно из фундаментальных прав человека. С этой точки зрения законодательство, если можно так сказать, уточняет, расшифровывает право.

Однако, если изучить данные мониторинга Международного фонда защиты свободы слова «Адил соз» о необоснованных отказах и ограничениях в предоставлении общественно значимой информации, то становится ясно, среди нарушений прав журналистов и СМИ, они особенно популярны. И при этом, в законодательстве страны «…свобода слова, свобода информации и ее распространение, кроме сведений, составляющих государственные секреты…», закреплены в статье 20 Конституции РК.

Согласно статьям 18 и 20 закона Республики Казахстан «О средствах массовой информации», госорганы и другие организации обязаны предоставлять запрашиваемую информацию на равных условиях в трехдневный срок, либо давать на обращение ответ с указанием срока предоставления информации, мотивов отказа, или уведомления об отправлении запроса в иной, более компетентный орган. Отказ в предоставлении информации может быть обжалован в суде. Форма запроса может быть письменная и устная. Обязанность предоставления этой информации закреплена в статье 18 Конституции РК и некоторых законодательных актах (закон «О национальной безопасности», указ Президента «О порядке рассмотрения обращений граждан» и т.д.).

Но насколько законы, имеющие отношение к информации, реально применимы? В этой сфере есть конфликты интересов личности, бизнеса и государства. Бывает и так, что право побеждает разум. «Права есть. Они записаны в Конституции, но их трудно осуществлять. Для того, чтобы их осуществлять, надо иметь волю, совесть и достаточные силы, чтобы опираться на эту совесть. Ситуация, конечно, сложная. Гражданское общество не вырастет за одну неделю или за десять лет. Это требует огромного времени», - эти слова декана факультета журналистики МГУ Ясена Засурского актуальны практически для всех стран СНГ, в том числе и Казахстан, не исключение.

В Казахстане право на доступ к информации законодательно оформлено. Но социальная значимость доступа является квази-свободной,хотя бы потому, что не все еще привыкли к тому, что являются свободными людьми, что у них есть права, и они могут этими правами пользоваться. Это трудная проблема, которую нужно решить.

-         нет гарантии, что процесс распространения свободы слова и доступа к информации необратим;

-         пределы допустимого размыты;

-         существуют табуированные темы;

-         растут законодательные ограничения и т.п.

Проблема доступа к информации, как правило, увязана с решением вопросов безопасности государства, общества и конкретного гражданина. Тем более, что те же вопросы безопасности трактуются широко (военная, политическая, экономическая, экологическая информационная безопасность и др.).

Госсекреты охраняются Конституцией Республики Казахстан и законом «О государственных секретах Республики Казахстан». В этом законе достаточно значимый перечень сведений, относимых к государственным секретам, в том числе и сведения о состоянии здоровья и личной жизни Президента и членов его семьи.

Проблемы заключаются, во-первых, в том, что журналистам тяжело самим определить, что относится к госсекретам, а что нет, во-вторых, за получение подобной информации предусмотрена ответственность (при условии прямого умысла). Есть, впрочем, шансы на то, что секретную информацию журналист добудет и использует без умысла, по неосторожности. В отличие от Российской Федерации, в Казахстане, не было уголовных дел по обвинению журналистов в получении и разглашении госсекретов.

Важная проблема состоит в том,что люди, вынужденные под расписку получать и сдавать документы с информацией, не могут серьезно относиться к государственной тайне, если знают, что эти тайны доступны в сети Интернет. Тайна, конечно, у государства должна быть, но она должна быть реальной, компактной и защитимой. Как показывает опыт, большинство казахстанских журналистов являются настоящими патриотами своей страны, и если они «на зубок» будут знать, что может причинить ущерб интересам Казахстана, то конечно, постараются не попасть в сложную ситуацию.

Информация действительно может как навредить, так и защитить. Силу слова оценить трудно. Суть проблемы доступа к информации состоит в том, что на пути стоят так называемые «хранители». И в битве за правду, общество и журналисты, как призванный отряд, порой терпят поражение. Органы власти, как известно, призваны управлять общественными процессами в интересах граждан. Соответственно их деятельность должна быть открытой в интересах тех, на кого они работают.Но именно государственные органы, как правило, стремятся к закрытости. Это такой парадокс, что многие его уже и не воспринимают, как таковой.

Большинство к этому привыкло. Тем не менее, есть люди и организации, исследующие проблему доступа к информации, анализирующие ее причины, пытающиеся их устранить разными путями, от судебных процессов до проведения учебных семинаров. Увы, но значительная часть информации приходит в общество в соответствии с моделями восприятия, разработанными другими людьми. Журналист редко управляет интерпретацией, интерпретацию дает кто-то другой.

Часто, доступ журналистов к источникам информации организуют так, чтобы они могли передать аудитории только официальную версию событий. Но такое ограничение информации не ведет к ограничению потребностей, вынуждает к поиску фактов и мнений из ненадежных источников (слухи и пр.). В итоге, картина происходящего размыта.

В стране распространена журналистская самоцензура, причем ее можно назвать выработанной путем приручения (вовлечение в «тусовочную» жизнь, предоставление льгот, наград и премий, спонсорская поддержка и т.д.) и угроз (прекращение финансирования, информационная блокада, бойкот, физическое насилие и т.д.).

Весомым инструментом в ограничении прав на доступ к информации может являться институт аккредитации. Несмотря на то, что она проводится в уведомительном, а не разрешительном порядке. Например, устанавливаются неразумные квоты на аккредитацию, - 1 человек для телекомпании, что нереально для съемки сюжета, где должно участвовать как минимум 2 человека, журналист и оператор.

Закон «О средствах массовой информации» не предусматривает возможность отказа в аккредитации, разве что в случаях распространения недостоверных сведений, касающихся того органа и организации, при которых журналист хочет аккредитоваться. И поскольку к критике многие относятся болезненно, то и появляются неформальные списки тех журналистов и СМИ, кого «пущать» можно, а кого нельзя. Как правило, «за бортом» многих мероприятий остаются оппозиционные издания. Впрочем, необоснованный отказ в аккредитации журналиста может быть обжалован в суде.

В идеале Казахстан должен идти по пути разгосударствления сферы СМИ, но пока до этого далеко. Даже независимые СМИ обзавелись «крышей» в лице того или иного высокопоставленного чиновника, а чаще сами чиновники являются реальными хозяевами этих самых «независимых» масс-медиа. Более того, информационная поддержка государственной политики, на деле, часто, означает саморекламу или продвижение чьих-либо интересов. Другое дело – пропаганда общечеловеческих ценностей (уважение к личности, справедливость, ответственность власти и т.д.), чего в казахстанских СМИ, к сожалению, мало.

По целому ряду проблем, связанных с доступом к информации, есть много, не связанных с законодательством о СМИ. Важная проблема – это стоимость доступа к информации. Казахстан – это страна телевизоров. Советская эпоха дешевых газет и журналов прошла. Основные казахстанские каналы доступны для потребителя в бесплатном режиме, а стоимость телевизора в процентном соотношении к заработной плате гораздо дешевле, чем она была во времена СССР. Даже если потребитель оплачивает услуги кабельного телевидения или делает разовый взнос, оплачивая покупку и установку спутниковой тарелки, он получает за меньшие деньги гораздо больший объем предоставляемой информации (о спецификации и качестве говорить не будем), чем через печатные СМИ. Оплата услуг кабельного телевидения за 1 месяц равна стоимости 3-5 журналов.

Кроме того, есть серьезные проблемы с доступом к информации в отдаленных поселках и аулах. Из-за больших расстояний печатные СМИ доставляются с опозданием, а почтовые услуги дороги. Электричество почти везде есть, но большая проблема в сельской местности с доступом к сети Интернет. В конце концов, технологии еще не пришли в глубинку: помимо традиционных СМИ, Интернет в качестве источника информации уступает так называемому «узун-кулаку» (общению с друзьями и соседями).

Важным аспектом является проблема доверия к СМИ, как к источнику общественно важной информации. Эту самую важность власть и общество рассматривают по-разному. Например, интерес общества, к тому или иному внутриполитическому конфликту официальные СМИ порой игнорируют по принципам «у нас все хорошо», «не буди лихо, пока оно тихо» и т.д. СМИ же, которые не контролирует государство, являются в первую очередь бизнес-проектами, инструментами рекламы и PR. Допустим, СМИ в условиях ограниченности печатной площади, скорей всего отдаст предпочтение платному материалу заказчика, чем общественно значимой бесплатной информации. Нельзя забывать и то, что далеко не у всех СМИ расходы на производство и распространение выше доходов от рекламы и реализации (даже включая господдержку путем получения гранта). Это мешает самостоятельности в выборе тем.

Власть же не желает учитывать особенности СМИ, как самостоятельного социального института, стремясь спускать им те или иные «информационные поручения». По сути дела, многие СМИ (особенно в регионах) выполняют функции отдела внутренней политики и пресс-служб местных администраций, снабжая социум «нужной» информацией. Многие руководители так и думают, что журналисты должны помогать решать их проблемы, а вовсе не быть беспристрастным судьей, и тем более критиком. Критика ими воспринимается только когда она идет от вышестоящего начальства. К сожалению, многие журналисты это положение вещей принимают как должное, считая, что государство имеет право вмешиваться в информационную политику. Но еще более печально, что редкие акции журналистского возмущения практически никак не поддерживаются обществом, разве только эта поддержка молчаливая. С другой стороны, трудно обвинить сотрудника, к примеру, пресс-службы какого-нибудь ведомства в несоблюдении конституционных прав граждан, если у него низкая, не стимулирующая на труд заработная плата. Не секрет, что работа в пресс-службах некоторых госструктурах, где не хватает времени даже на текущую работу, не является престижной.

В последние годы особую остроту вызывает критика возможности доступа к информации от бизнес-структур, преследующих свои коммерческие интересы. Финансовая информация должна быть теоретически открыта. Но это тяжелая проблема. Люди не имеют возможности узнать о надежности тех или иных фирм, предприятий. Например, в условиях роста потребительских кредитов, ипотеки, значительная часть населения залезла, по сути, в долговую яму. Еще одна часть размещает свои сбережения на банковских депозитах. Население видит колоссальный объем рекламы разных банков, но не получает аналитическую информацию, или хотя бы упрощенный рейтинг, о надежности тех или иных финансовых учреждений. В результате, закрытость информации вызывает значительное социальное напряжение, что случилось, к примеру, в Караганды, после краха Валют-Транзит Банка.

Что же делают люди? Кто-то, отказ в получении информации воспринимает достаточно спокойно, кто-то обижается, кто-то ищет обходные пути: уговаривает, обращается к вышестоящему начальству, или, что самое страшное, пытается дать взятку. Мало тех, кто ссылается на законы и обращается в судебные органы. В итоге вопросы доступа к информации должны относиться к категории инфраструктурных, так же, как и электрификация, обеспечение работы транспорта и т.д.

Во многих странах мира Интернет является естественным, выгодным и эффективным средством доступа к правительственной информации.

Закон Республики Казахстан «О средствах массовой информации» относит Интернет-сайты к СМИ. Однако законодательство не разграничивает ответственность первоисточника и распространителя. Порой казахстанские журналисты используют информацию из Интернета, достоверность которой проверить достаточно тяжело, а часто она просто не проверяется. В итоге, журналист может быть привлечен к ответственности, и навряд ли, те, кто привлекает, будут проверять достоверность данных первоисточника.

В Интернете представлена информация от властных структур. Есть сайт у Президента, работают сайты министерств и ведомств. Но, если сайт Президента оперативен и информативен, то далеко не всегда такие лестные характеристики можно дать остальным. «Вывешивание» на сайт устаревших пресс-релизов и тех или иных положений и постановлений не даст много актуальной информации и пищи для ума. Кому-то было бы интересно на форуме обсудить законопроекты, кому-то нужны телефоны министров или их подчиненных, и т.д. Вопросов таких можно задать много.

И все же Казахстан является государством, формирующим информационное общество. Наиболее ярким примером является обеспечение доступа к сети Интернет всех школ республики к 1 сентября 2007 года. Важным признаком изменений стало внедрение идеи «электронного правительства», а на его портале уже запущена услуга «Прием обращений граждан». Данная услуга является значительным шагом вперед по обеспечению доступа граждан к информации, предоставляя им возможность передать свои обращения в госорганы и гарантируя ответную реакцию. Кроме того, новшество позволяет отслеживать статус обращения: «доставлен в государственный орган» или «исполнен».

Главная системная проблема новшества, думается, может состоять в том, чтобы понятие «электронного правительства» не было сокращено только до исполнительной власти. В последнее время в международно-правовых документах термин «government» применяется для обозначения государства в целом, подчеркивая, что речь идет обо всех трех ветвях власти - законодательной, исполнительной и судебной.

Следует отметить ряд казахстанских НПО, чьи результаты работы на протяжении нескольких лет позволяют говорить об их значимом вкладе в решении вопросов доступа к информации. Необходимо признать, что должностные лица государственных органов, к сожалению, не так часто, как должно быть, положительно реагируют на критику, а журналисты знают, что их интересы есть кому представлять и защищать.

Так, фонд «Адил соз» активно стоит на страже принципов свободы слова, осуществляет мониторинг отказов и необоснованных ограничений в предоставлении информации, распространяет об этом сообщения, правовые комментарии, издает бюллетень, учебно-методическую и правовую литературу, обращается в государственные органы за разъяснениями и т.д.

Эффективно работают Национальный и Казахстанский пресс-клубы, проводя многочисленные публичные мероприятия, касающиеся свободы слова. Центр международной журналистики MediaNet, уже третий год обучает журналистов профессиональным навыкам, Internews Kazakhstan, помимо прочего, оказывает юридическую помощь электронным СМИ и т.д. Отрадно отметить, что с каждым годом появляются новые НПО, особенно в регионах, стоящие на защите интересов свободы доступа к информации.

Благодаря деятельности гражданского общества значимость понятия «свобода доступа к информации» осознана не только многими из так называемых «простых казахстанцев», но и политиками, журналистами, юристами. Однако легких решений в сфере обеспечения информационной прозрачности скоро ждать не приходится, но двигаться все же необходимо. Что конкретно нужно делать? Увы, но эти рекомендации, в некоторой степени, дидактичны и декларативны.

-         активизировать процесс разработки информационного законодательства, в сторону открытых, понятных и ясных для всех сторон правил игры;

-         постоянно стимулировать органы власти, например, путем проведения совместных мероприятий – круглых столов, тренингов и пр., на большую информационную открытость. Вести мониторинг нарушений прав журналистов и СМИ и доводить факты до сведения власти, а также до местных журналистов, НПО и международных организаций;

-         стимулировать и пропагандировать создание общественных советов при органах власти, в задачах которых должно быть, в том числе и выявление проблем доступа к информации, определение наиболее эффективных решений при наличии тех или иных противоречий, подготовка рекомендаций, мониторинг реализации старых или новых «механизмов открытости»;

-         стремиться избавиться от навязанного стереотипа, который определяет журналистику, как «четвертую власть». Иначе, придется так или иначе служить и дружить с первыми тремя ветвями – исполнительной, законодательной и судебной. Журналист должен быть сам по себе «миссионером». Своей работой, своим поведением он каждодневно должен отстаивать принципы гражданского общества, демонстрировать их перед лицом власти, объяснять их другим людям, заряжать их идеями, показывать, как надо жить, чтобы жить лучше, как взаимодействовать с государством, отстаивая свои права;

-         у нас много организаций, защищающих права журналистов, но нет тех, я имею в виду независимые НПО, кто осуществляет мониторинг соблюдения журналистами своей ответственности. На мой взгляд, такое НПО своей работой повысит качество предлагаемой общественности информации;

-         силами гражданского общества публично выявлять тенденции, направленные ужесточение законодательства или навязывания табу, выходящих за сферу действия законодательства, на рост нарушений, касающихся доступа и предоставления информации;

-         стремиться к обеспечению законодательных гарантий того, что журналистов не будут принуждать разглашать источники информации, кроме тех случаев, которые регулируются законодательством, но эти случаи должны быть известны журналисту, они должны быть закреплены законодательно;

-         публично дискутировать о необходимости для государственных СМИ независимой редакционной политики, контроль необходим только за целесообразностью расходования государственных средств;

-         инициировать появление законодательных актов, предотвращающих концентрацию СМИ в руках одного человека, или, групп лиц. Реальные собственники казахстанских масс-медиа и источники их финансирования должны быть известны, и, в обязательном порядке ежегодно декларироваться;

-         журналистам и СМИ стремиться к повышению доверия путем обеспечения качества содержания, работать над профессиональным уровнем.

Эдуард Полетаев, политолог

Смотрите также:
Рейдерский простор
ПРАВО ЗНАТЬ
ТЕКСТ, КОТОРЫЙ ОТКАЗАЛСЯ ОТ НАЗВАНИЯ
ПОД ЗНАКОМ НЕФТИ
Нефтяная демократия, или История с Березовкой
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В КАЗАХСТАНЕ НЕ МЕРТВ
КАПЛЯ КАМЕНЬ ТОЧИТ?
Виталий Воронов: Об особенностях казахстанской коррупции